今年上半年，房价呈现持续上涨局面。人们看到，一方面国土资源部积极促使各个地方政府加大土地供应量；另一方面，开发商拿地踊跃，一些土地正变成开发商的储备地。建设银行研究部刚刚出炉的《下半年经济金融形势分析与预测》报告显示，2001年初至今年5月份，房地产开发商累计购置土地面积21.62亿平方米，实际仅开发完成12.96亿平方米，开发面积仅近六成，供出的土地有四成被囤积或倒卖（8月1日《东方早报》）。

　　土地供出，只有经过一定开发周期变成现实中的住房，才能实现通过加大土地供应量调控房价的目的。如果开发商拿了土地囤而不开，对紧张住房供求关系、助推房价上涨的影响不言而喻。开发商是市场行为主体，其行为不可能不逐利。但值得思考的是，对于一些开发商不通过建房卖房实现利润，而对囤地、“倒地”更感兴趣，这样的市场行为，土地调控部门不能忽视。

　　事实上，囤地行为一直为法律所禁止。1994年颁布的《城市房地产管理法》和1999年颁发的《闲置土地处置办法》规定，“对超过出让合同约定动工开发日期满1年而尚未开发的，征收土地闲置费；满2年未动工开发的，将无偿收回土地使用权”。2006年国土资源部发布的《国有土地使用权出让合同补充协议》也明确规定，合同须约定建设项目的竣工时间，受让人未能按期完成项目建设并申请竣工验收的，要承担违约责任，支付违约金。然而，从执行情况来看，无偿收回闲置土地难度相当大，真正被收回的土地少之又少。而闲置费、违约金等，相对于开发商囤地的增值收益来说显得微不足道，闲置土地的清理之路远比想象中艰难。一些房价涨幅过快的地区，其闲置土地清理工作不仅没有明显进展，相反，在过去形成的闲置土地尚未得到清理的情况下，仍在不断形成新的增量。

　　显然，政策的刚性和灵活性不足，以及刚性与灵活性之间关系处理上存在问题，使得当前闲置土地清理举步维艰。业内人士说：“对闲置土地的清理成效有多大，还是要看政府的决心有多大。如果政府将‘国八条’坚持执行到底，房地产格局就会有一个大变样。”拿出决心和胆识，破解闲置土地清理的政策及执行障碍，让开发商囤地无门，土地参与宏观调控的效果才会更好地发挥，政府运用土地政策调控房价的目的才能实现。
         

土地调控当更有效率

　　“十五”以来，我国经济一直呈现快速发展的势头。据估计，2007年我国GDP的增长率仍将保持在8%以上。随着经济高速增长，土地资源保护，尤其是18亿亩耕地保护目标的形势将更加严峻。土地管理如何更好地参与宏观调控，确保18亿亩这条红线不被突破，是一个重要而迫切的课题。破解这一难题，我们需要从体制、机制和观念上顺势而为，作一些积极的调整，以迅速应对新情况、新变化，让土地调控更有效率。

　　首先，土地政策应继续从需求管理向供给调节转变。以前，土地供应往往以需求定供给，今后应转变到以供给来引导需求，让土地供应这一宏观调控的“第二只手”发挥更大作用。土地供应政策制定应该站在国家的高度，兼顾耕地保护目标和经济社会发展目标。这意味着，土地宏观调控在政府职能管理中地位的跃升，未来土地在宏观调控中的作用只会强化不会减弱。当然，作为宏观调控的实施者，政府进行土地宏观调控需要注重市场规律。当前，尤其要根据房地产市场发展状况，以土地的供应来调控房地产价格，形成以土地供应为龙头的房地产市场调控机制；调整房地产的用地结构，控制豪宅等高档房地产，对合理的大众性用地消费应保障住房用地，土地供应量应根据情况温和增长。

　　其次，城市土地开发供应应有中长期计划。目前，土地开发供应计划以年度计划为主，缺乏中、长期土地开发供应计划，并且计划在年际间的相互协调也不足，各年度计划的统筹协调性较差。而且，单一的年度计划也限制了其与土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展计划的紧密联系。事实上，目前房地产市场上一些投资主体盲目拿地、囤地，与对未来土地供应心中无数不无关系。因此，应在现有计划体系的基础上，着力增加中、长期计划的相关内容，完善土地开发供应计划体系的时间序列，切实保障土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展计划相关内容在土地开发供应计划中的有效实现。

　　第三，注重“三项规划”（国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划）的协调和统一。对社会经济发展和建设影响最大的，莫过于“三规”。“三规”之间既有区别又有联系，共同对区域未来的发展起着控制和引导作用。“三规”之间存在相当程度的重叠和交叉——国民经济发展规划更注重于区域整体范围的经济社会发展安排，城市总体规划则主要集中于城市规划区内的各项安排，土地利用总体规划则更注重土地总量的控制。在今后的工作中，城市总体规划应该加强对空间领域的倾斜，土地利用总体规划则应该在考虑城市规模增长的基础上，加强城市用地发展方向的研究。在“十一五”规划编制、新一轮土地利用总体规划和城市总体规划修编中，应对土地总量调控的功能给予足够关注。当然，从长远来看，应该制定《规划法》，统一协调和规范各类规划编制工作，合理搭建规划体系，并明确各级总体规划的法定地位，同时提高规划和计划的科学性。

　　第四，进一步注重发挥土地税收手段的宏观调控作用和土地增值收益的合理分配。土地税收，是优化土地资源配置和实现土地资源有效管理的重要经济手段。通过利用财产税、土地增值税等税收手段，可以促进部分企业的存量和闲置土地入市，从而增加建设用地的供应途径。同时，配合产业结构调整，利用土地税收手段，可以实现土地由劣势产业向优势产业的集中。从世界各国的税收分布结构来看，各国都非常重视对土地保有的课税，而对土地权属转让的税收则相对较少。增值收益分配方面，应注意外部性增值（因用途转换而产生的土地增值）和内部性增值（自然增值）。对于外部性增值，应该“涨价归公”，如北京就需要注意奥运会投入、地铁等基础设施投入的适当收回问题。